Wat doet de Raad van State eigenlijk in dit hele traject?

In de tijdlijn van de Wet financiering kinderopvang duikt regelmatig een naam op die weinig toelichting krijgt: de Raad van State. Voor directeuren en bestuurders die het wetgevingsproces volgen, is het goed om te weten wat deze instantie precies doet, wanneer zij in beeld komt, en wat een kritisch advies in het verleden heeft betekend voor een vergelijkbaar wetsvoorstel.

Twee hoofdtaken, en wat hier relevant is

De Raad van State heeft in de praktijk twee taken. Als hoogste bestuursrechter doet de Raad uitspraak in geschillen tussen burgers en de overheid, bijvoorbeeld over omgevingsvergunningen, bestemmingsplannen of stikstofzaken — dat is meestal een definitieve uitspraak. Voor dit dossier is echter de andere taak relevant: de Afdeling advisering, het belangrijkste adviesorgaan van de regering op het gebied van wetgeving, met een grondwettelijke taak (artikel 73 Grondwet).

Voordat de regering een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer stuurt, moet het vrijwel altijd eerst langs deze Afdeling advisering. Zij beoordeelt onder meer: is het voorstel juridisch correct, is het uitvoerbaar, zijn de gevolgen goed doordacht, past het binnen de Grondwet en internationale verdragen (waaronder EU-recht), en zijn er onbedoelde effecten? Dat is een andere toets dan die van de Tweede Kamer, die een politieke afweging maakt.

De regering is niet verplicht het advies op te volgen, maar moet in een officiële reactie — het nader rapport — wel uitleggen waarom zij ervan afwijkt als dat gebeurt. Adviezen van de Raad wegen daardoor politiek zwaar, ook al hebben ze geen bindende kracht.

De procedure in zes stappen

1. Het kabinet stelt een wetsvoorstel op.
2. Het wetsvoorstel gaat naar de Raad van State.
3. De Afdeling advisering brengt advies uit.
4. Het kabinet reageert daarop in een nader rapport, eventueel met aanpassingen aan het wetsvoorstel.
5. Het voorstel gaat, samen met het advies en het nader rapport, naar de Tweede Kamer.
6. Bij aanname vervolgens naar de Eerste Kamer.

De Raad van State beslist dus niet of een wet doorgaat — dat doen de Tweede en Eerste Kamer. De Raad beoordeelt vooral de kwaliteit, juridische houdbaarheid en uitvoerbaarheid van het voorstel.

Wanneer wordt het advies verwacht?

Het kabinet heeft de aanbieding van het wetsvoorstel aan de Raad van State meermaals aangeduid als "voor de zomer" van 2026. Na het advies volgt het nader rapport, waarna het wetsvoorstel naar verwachting in het derde kwartaal van 2026 naar de Tweede Kamer gaat. Het advies zelf wordt in beginsel pas openbaar op het moment van indiening bij de Tweede Kamer, samen met het nader rapport — tot die tijd is de inhoud niet publiek.

In het commissiedebat van 25 juni 2026 kwam de timing concreet ter sprake. Een Kamerlid vroeg de minister of de eerder toegezegde brief met afgewogen en afgevallen alternatieven vóór of ná het Raad van State-advies met de Kamer gedeeld zou worden. De minister antwoordde een voorkeur te hebben om dit vóór het advies te doen: "Wat mij betreft voor, ik denk dat het fijn is als we dit in een vroeg stadium kunnen meenemen." Hij zegde dit toe. Deze passage is opgetekend uit de auto-transcriptie van het debat; de officiële Handelingen zijn hiervoor leidend en kunnen op detailniveau afwijken.

Impactanalyse: twee verschillende momenten, niet één

In dit traject wordt de term "impactanalyse" op twee verschillende momenten gebruikt, wat verwarrend kan zijn. Vóór de aanbieding aan de Raad van State moeten volgens de officiële procedure algemene uitvoeringstoetsen en impactanalyses al zijn afgerond — dat hoort bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zelf. Daarnaast heeft de minister toegezegd dat er, specifiek gericht op de effecten van de DAEB op ondernemers en het aanbod, een aparte DAEB-impactanalyse komt die beschikbaar moet zijn vóór de daadwerkelijke Kamerbehandeling — met een eerste versie verwacht in december 2026. Dat is geen tegenstrijdigheid met de verwachte indiening in het derde kwartaal van 2026: de formele indiening van een wetsvoorstel gaat doorgaans maanden vooraf aan de inhoudelijke behandeling in commissie of plenair.

Waar de Afdeling advisering vermoedelijk op zal letten

Gegeven de aard van dit specifieke wetsvoorstel valt te verwachten dat de Afdeling advisering onder meer aandacht zal besteden aan: de juridische onderbouwing van de DAEB-aanwijzing, de verhouding met het Europese staatssteunrecht, de uitvoerbaarheid voor gemeenten en voor Dienst Toeslagen als aangewezen uitvoerder, de overgangsregeling naar 2029, en de gevolgen voor bestaande kinderopvangondernemingen. Dit is een inschatting op basis van de aard van het voorstel — geen bevestigde lijst, want de Afdeling advisering bepaalt zelf en onafhankelijk welke punten zij toetst.

Wat een kritisch advies eerder heeft betekend

Dit is niet de eerste poging om de financiering van kinderopvang ingrijpend te wijzigen. In 2018 bracht de Afdeling advisering advies uit over een voorganger van dit voorstel: de Wet nieuwe financieringssystematiek kinderopvang, ook wel het DFKO-voorstel. De Afdeling was toen kritisch: zij wees erop dat het voorstel vasthield aan inkomensafhankelijkheid en een voorschotsystematiek, waardoor ouders alsnog met financiële lasten achteraf geconfronteerd konden worden, en dat de combinatie met directe financiering van organisaties juist zou leiden tot grotere complexiteit en hogere uitvoeringslasten.

Het gevolg was ingrijpend: de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid liet op 6 september 2018 in een Kamerbrief weten dat het wetsvoorstel buiten verdere behandeling werd gelaten en niet bij de Tweede Kamer werd ingediend. Pas op dát moment werd het advies openbaar.

Raad van State versus ATR: twee verschillende instanties

Naast de Raad van State komt in dit dossier ook het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) voor — een andere instantie met een eigen taak. Het ATR toetst specifiek de regeldruk en uitvoerbaarheid voor burgers en bedrijven, en heeft zich al kritisch uitgesproken over het huidige wetsvoorstel; minister Aartsen legde een van hun adviezen naast zich neer in het commissiedebat van 25 juni 2026. De Raad van State komt pas ná deze fase in beeld, met een bredere staatsrechtelijke en juridische toets.

Wat dit voor dit wetsvoorstel betekent

Het advies van de Raad van State bij dit wetsvoorstel is op het moment van schrijven nog niet uitgebracht en dus niet openbaar. De Afdeling advisering beoordeelt het voorstel op zijn eigen inhoud. Wat de regering met het advies doet, legt zij uit in het nader rapport; de politieke beslissing blijft bij het parlement. Het kabinet houdt vast aan invoering per 1 januari 2029.

Wil je dit dossier blijven volgen, met de verdiepende analyses over de gevolgen voor je organisatie? Die lees je in Grip+.