Juni 2023: de Kamer vroeg unaniem om winstregulering — en wees de harde varianten af

Het rendementsplafond stond in geen enkel regeerakkoord. Dat is te controleren en het is waar — we hebben de akkoorden ernaast gelegd in DAEB: het rendementsplafond stond in geen enkel regeerakkoord. Maar daarmee blijft de vraag staan die eronder ligt: als geen enkele coalitie hiervoor tekende, waar komt de opdracht dan vandaan?

Het antwoord ligt niet in een akkoord. Het ligt in een stemming op 13 juni 2023, en er was geen fractie tegen.

Wat er op 7 juni 2023 op tafel lag

In de meivakantie van 2023 kwam het bericht dat de nagenoeg gratis kinderopvang werd uitgesteld. Het tweeminutendebat Kinderopvang van 7 juni 2023 — het sluitstuk van een commissiedebat dat op 10 en 16 mei was gevoerd — ging over de gevolgen daarvan. De invoering schoof toen naar 2027; dat het uiteindelijk 2029 zou worden, wist nog niemand. Hoe dat tijdpad verder is verschoven, staat in De weg naar 2029.

Acht Kamerleden dienden samen negen moties in. Ze gingen over terugvorderingen, personeelstekorten, de uitvoerder, peuteropvang en gastouderopvang — en over geld: wat er mag gebeuren met publiek geld dat bij een onderneming terechtkomt. Van den Hil (VVD) sprak als eerste, maar diende zelf geen motie in.

Wat de Kamer aannam

Gestemd werd er op 13 juni 2023.

• 494 — Kathmann (PvdA) c.s. Risico’s rond terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag beperken zolang het oude stelsel loopt. Aangenomen met algemene stemmen.
• 504, was 495 — Kathmann (PvdA) c.s. Prijs-, winst- en/of tariefregulerende maatregelen nemen zodra de tarieven voor 96% uit publiek geld worden gefinancierd. Aangenomen met algemene stemmen.
• 496 — Sahla (D66) en Kathmann (PvdA). Regie op de lessen van Het Potentieel Pakken, en een vervolg op de pilots tegen personeelstekorten. Overgenomen door de minister.
• 497 — Sahla (D66) en Kathmann (PvdA). Beleid en uitvoering van de kinderopvang onder één bewindspersoon brengen. Aangenomen; VVD en SGP tegen.
• 498 — Van der Lee (GroenLinks) en Kathmann (PvdA). Onderzoeken of er overwinsten zijn bij de verkoop van een kinderopvangonderneming. Aangenomen; alleen FVD tegen.
• 499 — Palland (CDA) c.s. Een toegangsrecht van twee dagen per week voor alle peuters van 2 tot 4 jaar. Aangenomen; PVV en FVD tegen.

En wat de Kamer afwees

Op dezelfde dag, in dezelfde stemmingsronde, lagen er drie moties die het wél concreet maakten.

• 500 — Futselaar en Kwint (SP). Winstuitkeringen in de kinderopvang tot het verleden laten behoren. Verworpen.
• 501 — Futselaar en Kwint (SP). Private equity aanpakken via eisen aan schuldfinanciering en een maximum op de winst bij verkoop. Verworpen.
• 502 — Stoffer (SGP). Een verkenning naar de tarieven in de gastouderopvang in relatie tot de kostprijs. Verworpen.

Nr. 500 kreeg alleen SP, GroenLinks, BIJ1, Volt, DENK, PvdA en PvdD mee. Nr. 501 haalde het ook niet, ondanks steun van JA21 en de PVV.

De Kamer heeft dus niet nagelaten een instrument te kiezen. Zij heeft de voorgestelde instrumenten afgewezen en de keuze bij de regering gelaten. Dat is een besluit, geen omissie.

De motie die blijft staan

Motie 495 werd voor de stemming gewijzigd en kreeg nummer 504. De tekst die het haalde luidt:

“verzoekt de regering wanneer kinderopvang nagenoeg gratis wordt en de tarieven van de kinderopvang voor 96% worden gefinancierd uit publiek geld prijsregulerende, winstregulerende en/of tariefregulerende maatregelen te nemen zodat publiek geld niet wegvloeit, segregatie wordt voorkomen en kansengelijkheid wordt bevorderd”

Drie dingen zijn hieraan de moeite waard.

Het percentage. De 96% waar de motie op aanslaat, is het vergoedingspercentage uit het nieuwe stelsel. Dat getal zit dus al sinds juni 2023 in de Kamerstukken — drie jaar voordat het in september 2026 naar 95,6% werd bijgesteld. Hoe dat geldstroomontwerp werkt, staat in Van toeslag naar directe financiering.

De drie werkwoorden. Prijsregulering, winstregulering, tariefregulering. In de oorspronkelijke tekst stond alleen prijsregulering. De verbreding naar winst is er in de wijziging bij gekomen.

Één woord dat er niet staat. De motie zegt niet hoe. Dat is geen slordigheid; het was de voorwaarde waaronder de motie het haalde.

Wat de minister erover zei

Minister Van Gennip (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) vroeg Kathmann de motie eerst aan te houden. Er liep al een verkenning, zei zij, “op welke manier we de prijzen, de winst, kortom de financiële kant, willen reguleren”. De indieners weigerden — niet omdat ze tegen de verkenning waren, maar omdat ze een signaal wilden afgeven. Kathmann legde uit wat ze bedoelde: als een sector met publieke middelen wordt gefinancierd, kan het niet zo zijn dat er geld wegvloeit naar bijvoorbeeld private equity.

Daarna gaf de minister ruimte, met een formulering die achteraf zwaarder weegt dan hij op dat moment klonk:

“Of het prijsregulering wordt of iets anders — het kan met tarieven te maken hebben, met winstuitkeringen, met van alles — dat weet ik nog niet. (…) We gaan er iets aan doen: tariefregulering, prijsregulering, winstregulering; het kan van alles zijn. Dat we er iets aan gaan doen, dat is duidelijk.”

Zij wilde expliciet niet “alvast een van de opties kiezen”. De Kamer accepteerde dat. Daarmee werd op 13 juni 2023 iets aangenomen wat zeldzaam is: een opdracht met een harde voorwaarde en een lege uitvoering.

Een opdracht zonder instrument

Zet de vier feiten op een rij.

1. De Kamer droeg de regering zonder tegenstem op om prijs, winst of tarief te gaan reguleren zodra de publieke financiering 96% bereikt.
2. De Kamer wees de concrete varianten af.
3. De minister weigerde het instrument te benoemen en zei dat het uit de verkenning moest komen.
4. In september 2025 lag er een brief bij de Eerste Kamer waarin de DAEB-route werd onderbouwd, met de norm van nettokosten plus een redelijk rendement en een aangekondigd extern onderzoek naar wat dat rendement moet zijn.

Tussen punt 3 en punt 4 zit de hele keuze voor het rendementsplafond. Wat dat plafond inhoudt en hoe het wordt berekend, staat in Kostprijs en redelijk rendement. Waarom de juristen het over de staatssteunvraag eronder oneens zijn, staat in Staatssteun of niet?, en waarom de minister de landsadvocaat volgde in Doorpakken onder tijdsdruk.

Wat dit betekent voor de discussie van nu

Voor wie bezwaar maakt tegen het rendementsplafond, is dit ongemakkelijk nieuws.

De meest gebruikte zin in het verzet tegen de DAEB is dat dit nooit democratisch is besloten. Die zin is niet houdbaar voor de opdracht. Er is geen fractie die op 13 juni 2023 tegen motie 504 stemde. VVD en SGP stemden ervoor. De brief van STOP DAEB en de verkenning van een gang naar de rechter moeten het dus hebben van de invulling, niet van het mandaat.

Maar diezelfde stemming geeft de branche ook iets in handen. De Kamer heeft het instrument nooit gekozen. De regering heeft dat zelf gedaan, en volgens de minister pas nadat een verkenning daar iets over zou zeggen. Of de gekozen invulling de minst ingrijpende is die aan de motie voldoet, is daarmee een legitieme vraag — en één die de Kamer in december opnieuw kan stellen.

Dat is ook precies waar het debat nu over gaat: niet óf er gereguleerd wordt, maar hoe strak. Zie het verslag van het commissiedebat van 25 juni 2026, waarin de minister zei het rendement “niet te strak” te willen inregelen.

En dan het getal waar het op uitkomt

De opdracht van juni 2023 was leeg. De invulling is dat niet meer. In een bijlage bij een Woo-besluit van 4 maart 2025 schrijft het ministerie:

“De meeste kinderopvangorganisaties maken op dit moment geen tot weinig winst. Een rendement van 3 tot 5 procent wordt als passend beschouwd voor de kinderopvangsector. In 2023 behaalde de meerderheid van de organisaties dit rendement niet. Het gemiddelde lag dat jaar op 2 procent.”

Daar staat het open mandaat van 2023 opeens heel dicht op een getal. Waar die 3 tot 5 procent vandaan komt en wie het als passend beschouwt, zijn we nagegaan in Drie tot vijf procent.

Maar waar komt dat gemiddelde vandaan? In het Sectorrapport Kinderopvang over 2024 staan twee cijfers naast elkaar, en ze verschillen bijna een derde. Het kengetal op de voorpagina is een rentabiliteit van 3,5 procent — dat is de trendgroep: de organisaties die in alle drie de jaren meededen. Tel je in tabel 15 alle deelnemers bij elkaar op, dan komt het resultaat vóór belasting uit op 2,7 procent van de totale baten, en na belasting op 2,1 procent.

Over 2023 lopen diezelfde twee cijfers nog verder uiteen: 2,3 procent voor de trendgroep, en min 0,2 procent voor alle deelnemers samen. Het ministerie rekende in maart 2025 met weer een ander getal voor dat jaar: 2 procent. Drie cijfers voor hetzelfde jaar, en het verschil zit niet in de meting maar in de vraag wie je meetelt.

En een gemiddelde zegt sowieso niets over waar jij staat. In de trendgroep draaide over 2024 13,3 procent van de organisaties verlies, zat 44,8 procent tussen 3 en 10 procent, en kwam 6,7 procent daarboven uit. Het plafond wordt niet op het gemiddelde gelegd. Het wordt op jou gelegd.

Waar die 3 tot 5 procent vandaan komt

In de bijlage van 4 maart 2025 staat het getal zonder afzender: het wordt als passend beschouwd. Twee maanden later staat erbij door wie. In een nota van 28 mei 2025, uit dezelfde Woo-bundel:

“Om hier invulling aan te geven zouden wij een rendementscriterium kunnen stellen. Wij denken nu aan een maximale winst van 5% (het Waarborgfonds kinderopvang schrijft in hun laatste sectorrapport dat een rendement van 3 tot 5 procent ter versterking van de financiële positie van kinderopvangorganisaties passend voor de sector is).”

En een week later, in een nota van 6 juni 2025 met kenmerk 2025-0000131162, staat het zonder haakjes:

“Wij denken nu aan een norm van 5%. Dat is gebaseerd op sectorrapporten van het Waarborgfonds kinderopvang. Daarin staat dat een rendement van 3 tot 5 procent ter versterking van de financiële positie van kinderopvangorganisaties passend voor de sector is.”

Lees die zin nog eens. Het Waarborgfonds schrijft dat 3 tot 5 procent nodig is ter versterking van de financiële positie. Dat is een ondergrens: de marge die een organisatie moet overhouden om er financieel gezond van te worden. Het staat in het sectorrapport bij de borgstellingsfunctie, naast de mededeling dat banken minimaal 10 procent hanteren.

Het ministerie neemt dat getal over en maakt er een bovengrens van. Wat was bedoeld als wat je minstens nodig hebt, wordt wat je hoogstens mag. Dat is geen rekenfout en geen verdachtmaking — het staat er gewoon, en je kunt de redenering volgen. Maar het betekent wel dat het getal waarop het rendementsplafond rust, nooit is berekend als antwoord op de vraag wat een redelijke winst is. Het komt uit een rapport over kredietwaardigheid.

Ik heb inmiddels ruim veertig winst-en-verliesrekeningen uit de sector gezien, en het beeld daarin wijkt af van het beeld waarmee in Den Haag wordt gerekend. Dat is een waarneming, geen meting — en daar zit precies het probleem. Alle cijfers die nu circuleren berusten op organisaties die vrijwillig hun jaarcijfers aanleverden, en welk gemiddelde eruit komt hangt af van welke groep je neemt. Niemand kan op dit moment laten zien hoe de werkelijke spreiding eruitziet.

En dat is geen detail. In december behandelt de Tweede Kamer het wetsvoorstel. Dezelfde Kamer die in 2023 unaniem om regulering vroeg zonder het instrument te kiezen, moet dan oordelen over een invulling die op één gemiddelde rust. Voor dat moment moeten de echte cijfers op tafel liggen.

Wat ik hier niet beweer

Drie dingen die uit de stukken niet volgen, en die ik dus niet zeg.

Niet dat motie 504 het rendementsplafond heeft veroorzaakt. In geen van de documenten die ik heb gelezen staat dat de DAEB-route of de rendementsnorm de uitvoering van deze motie is. Wat er staat, is dat de Kamer om regulering vroeg en dat er later regulering kwam. De schakel ertussen — de verkenning waar Van Gennip naar verwees — heb ik niet als document in handen.

Niet dat de branche in 2023 had kunnen weten wat eraan kwam. De motie noemt geen rendementsplafond, geen DAEB en geen overcompensatietoets. Wie in juni 2023 las wat er werd aangenomen, had geen reden om aan 3 tot 5 procent te denken.

Niet dat een unanieme motie het eindoordeel is. Een Kamer kan een eerdere opdracht bijstellen, en het wetsvoorstel wordt in december behandeld. Het mandaat uit 2023 verklaart waar de opdracht vandaan komt; het bepaalt niet wat de Kamer er nu van vindt.

Daarom meet KDV Online het zelf. De Economische Kinderopvang Atlas is een nulmeting op basis van jaarcijfers van kinderopvangorganisaties: onafhankelijk van brancheorganisatie, ministerie en adviesbureau, en uitgesplitst naar omvang, rechtsvorm, provincie en stedelijkheid. Niet één getal voor de hele sector, maar de spreiding erachter.

En je moet weten waar wij staan. KDV Online vraagt deze cijfers op én verkoopt Grip +, een abonnement waarmee je je eigen positie naast die van vergelijkbare organisaties legt. Deelname aan de nulmeting is gratis en staat daar los van. Wie meedoet, krijgt de uitkomst.

De volledige chronologie, met beide Handelingen en de stemmingsuitslagen, staat in het Juridisch dossier 2029.