DAEB en het gesprek met de Europese Commissie van 20 november 2024

De aanwijzing van de hele kinderopvang als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is bedoeld om staatssteun te voorkomen. Voor je bedrijfsvoering heeft dat gevolgen: een norm voor redelijk rendement, een gescheiden boekhouding, een overcompensatietoets, de WNT, en de plicht om te veel ontvangen geld terug te betalen.

De keuze voor de DAEB volgt uit het overleg met de Europese Commissie over staatssteun. Dit stuk laat zien wat daarover in de openbaar gemaakte stukken staat.

20 november 2024

In een ambtelijke bijlage van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid — Bijlage 3, Staatssteun / Dienst van algemeen economisch belang, gedateerd 4 maart 2025, opgesteld door de Directie Kinderopvang — staat het volgende:

"Op 20 november 2024 is op ambtelijk niveau, in het kader van de pre-notificatieprocedure, een informeel gesprek gevoerd met de Europese Commissie over de mogelijkheid van staatssteun in het nieuwe financieringsstelsel kinderopvang."

Ter voorbereiding schreef Nederland een zogeheten non-paper — een informele beschrijving van het nieuwe stelsel. En in dat gesprek zijn drie opties voorgelegd die het ontstaan van staatssteun zouden kunnen voorkomen of rechtvaardigen.

De drie opties

Volgens de nota koos de Commissie voor optie 3. In de woorden van het ministerie:

"De Europese Commissie was in het informeel overleg helder in haar oordeel. Er is sprake van staatssteun in het nieuwe financieringsstelsel."

De Commissie zou daarbij hebben meegegeven dat verschillende andere lidstaten hun kinderopvangstelsel via een DAEB-constructie "staatssteun-proof" hebben gemaakt.

Daarmee lag de koers vast: het wetsvoorstel met de aanwijzing, de gescheiden boekhouding en de rendementsnorm is op die keuze gebouwd.

Twee onderdelen verdienen een toelichting: wat er met optie 1 gebeurde, en wat de Commissie zelf zegt.

Wat er met optie 1 gebeurde

Kijk nog eens naar optie 1: het recht op vergoeding koppelen aan de ouder in plaats van aan de organisatie. Dat is, in essentie, een vouchermodel — de ouder krijgt een aanspraak, de opvang levert de dienst.

In de Woo-bundel van 422 pagina’s ambtelijke communicatie tussen Financiën en SZW (2023 tot en met november 2025) is optie 1 niet verder uitgewerkt; het woord “voucher” komt er niet in voor. Dat is een eigen bevinding van de redactie.

Andere partijen hebben vergelijkbare modellen wél uitgewerkt.

Wat Birch erover zegt

In april 2026 verscheen een vergelijking van vier financieringsvarianten, opgesteld door onderzoeksbureau Birch. Daarin worden onder meer een vouchermodel, een trekkingsrechtmodel en een variant op het persoonsgebonden budget doorgerekend. De conclusie over die modellen, in de woorden van het rapport:

"Er is bij dit model ook geen sprake van staatssteun en ook is helder dat de invoering van een DAEB niet aan de orde is."

Twee kanttekeningen horen daarbij, en we maken ze nadrukkelijk. Het Birch-rapport is uitgevoerd in opdracht van de branche; het is een onderbouwd standpunt, geen neutrale studie. En de uitwerking van Birch verschilt op onderdelen van optie 1 zoals die in november 2024 op tafel lag.

Of een model als dit de staatssteunvraag oplost, is precies waarover de landsadvocaat en Stibbe van mening verschillen; Birch sluit aan bij Stibbe. Het kabinet heeft in de Kamerbrief van 21 september 2026 vier alternatieven beoordeeld en afgewezen (zie onderaan).

Wat de Commissie zelf zegt

Het tweede punt is wat de Commissie zelf heeft gezegd.

De ambtelijke nota schrijft dat de Commissie "helder in haar oordeel" was. Elders in de bundel staat het nog stelliger, als vaststelling: de directe financiering "leidt ertoe dat er, zonder aanvullende maatregelen, sprake is van ongeoorloofde staatssteun".

Een woordvoerder van de Europese Commissie zei in oktober 2025 tegen NRC iets anders: er zijn met het Nederlandse ministerie gesprekken gevoerd, maar de diensten van de Commissie hebben geen standpunt ingenomen over de geplande hervorming en over de toepasselijkheid van de staatssteunregels.

Dat is geen leugen van de een of de ander. Het is een statusverschil, en dat is precies waar dit dossier op draait.

Een pre-notificatiegesprek is informeel en niet-bindend. De Commissie neemt daarin per definitie geen standpunt in; een formeel oordeel volgt pas na een formele notificatie, en die heeft nooit plaatsgevonden. Wat ambtenaren in zo'n gesprek zeggen, bindt de Commissie niet.

Van dat gesprek is geen verslag van de Commissie openbaar. Het non-paper dat Nederland ervoor opstelde zit niet in de openbaar gemaakte stukken. Wat openbaar is: de ambtelijke samenvatting van het ministerie van 4 maart 2025.

Hoe de bronnen het formuleren

De bronnen gebruiken verschillende woorden voor dezelfde vraag: is er sprake van staatssteun?

De bronnen verschillen dus in zekerheid, van een vaststelling bij het ministerie tot geen standpunt bij de Commissie. Dat past bij het verschil tussen een informeel gesprek en een formeel oordeel.

Hoe de landsadvocaat en Stibbe tot tegengestelde conclusies komen, hebben we eerder uitgewerkt. Wat dit stuk daaraan toevoegt: hoe de overheid zelf over de staatssteunvraag spreekt.

Hoe je dit leest

De landsadvocaat komt tot de conclusie dat er een aanzienlijke kans op staatssteun bestaat en dat de DAEB een bestendige route is. Stibbe en Birch komen tot een andere conclusie. Dat is een juridisch geschil dat wij niet beslechten; uiteindelijk doet de rechter dat, zoals de minister zelf zei.

Het kabinet heeft met Brussel gesproken en ervoor gekozen het staatssteunrisico niet te lopen.

Openbaar zijn het ambtelijke memo van 4 maart 2025, het advies van de landsadvocaat van 22 januari 2026 en de Kamerbrief van 21 september 2026. Een formeel oordeel van de Commissie is er niet, want er is geen formele notificatie geweest.

Het wetsvoorstel ligt voor advies bij de Raad van State, en de vijfhonderd organisaties achter STOP DAEB verzetten zich tegen de DAEB.

Wat dit voor jou betekent

Eén: bereid je organisatie voor. Het kabinet gaat door met de DAEB, en de Woo-stukken laten zien hoe vroeg die koers is ingezet.

Twee: weet waar de onzekerheid zit. Spreek je met je bank, je toezichthouder of je adviseur over de DAEB, dan kun je precies aanwijzen waar het ministerie, de landsadvocaat en de Commissie verschillen, met documentnaam en datum.

Drie: de Kamer kreeg de gevraagde alternatieven. In het commissiedebat van 25 juni 2026 zegde minister Aartsen toe de Tweede Kamer vóór 1 september 2026 per brief te informeren over alle onderzochte alternatieven voor de DAEB. Die brief kwam op 21 september 2026; wat erin staat, lees je hieronder.

Wat de Kamerbrief van 21 september 2026 zegt

Bijgewerkt 4 oktober 2026. De toezegging was vóór 1 september. De brief kwam op 21 september 2026, drie weken later, en nadat het wetsvoorstel al bij de Raad van State lag.

Het overzicht van alternatieven behandelt vier voorstellen die sectorpartijen hebben laten onderzoeken: het T-2 model, een vouchersysteem, een trekkingsrecht en een reeks reguleringsmaatregelen. Alle vier afgewezen. Het onderliggende onderzoeksrapport is niet openbaar gemaakt; de brief zegt dat de scenario’s zijn gedeeld met het ministerie en met Kamerleden.

De drie opties van 20 november 2024 worden in de brief niet als zodanig beschreven. De brief noemt in één zin dat er “ambtelijk en informeel gesproken” is met de Europese Commissie. Wat in het memo van 4 maart 2025 optie 1 heette — het recht ligt bij de ouder, dus geen staatssteun — komt terug als standpunt van “een deel van de sector”, dat het kabinet weerlegt.

De brief verwijst voor de onderbouwing naar bijlage 1, waarin de vijf staatssteuncriteria worden langsgelopen. Het enige gedateerde stuk waar de brief naar wijst, is het advies van de landsadvocaat van 22 januari 2026.

Een volgend Woo-deelbesluit of het advies van de Raad van State kan hier meer duidelijkheid over geven.

De vraag die blijft is wat de DAEB voor jouw organisatie betekent in euro’s: welk redelijk rendement als norm gaat gelden en hoe de nettokosten worden berekend. Daar ligt nog geen meting van de hele sector voor. Doe mee aan Kostprijs & rendement 2026: het is gratis, aanleveren kan van 13 oktober tot en met 10 november 2026, en op 8 december 2026 ontvang je het onderzoeksrapport.